Si las autonomías municipales fueran despojadas de hecho de sus atributos principales, se produciría una concentración de las decisiones y una supresión fáctica de su ejercicio.
“Ponce, Carlos Alberto c/ San Luis, Provincia de s/acción declarativa de certeza”. P. 95. XXXIX.CSJN.
EL FIN DE LA DOBLE INTENDENCIA PUNTANA O DE CÓMO SE SOSTUVO DOS VECES LA AUTONOMIA MUNICIPAL .
Enrique José Marchiaro.
Publicado en Diario La Ley, marzo de 2005.
UNA GUIA ANTE UN CONTEXTO DIFÍCIL:
El reciente fallo de la CSJN en la causa “Ponce” merece más bien una guía en lugar de un comentario: hay elementos del contexto y principios de la materia jurídica en debate sin los cuales se tornaría dificultoso la lectura de un fallo que no requiere abundar por fuera debido a la fortaleza de sus fundamentos y el mensaje que hacia la sociedad el Superior Tribunal insiste en dar una vez más.
El tema parece simple: ¿Si una Constitución Provincial establece que la materia electoral local es de competencia también local –algo que por cierto no es regla en todas las provincias argentinas, tal el caso de Santa Fe o Buenos Aires- puede luego disponer por ley por única vez la caducidad de todos los mandatos, incluidos los de las autoridades municipales? ¿Y si dicha Constitución Provincial establece la posibilidad de enmienda sujeta a votación popular pero en el caso se convoca al electorado para que decida simultáneamente? Y una pregunta mucho más simple: ¿Es posible la coexistencia de dos intendencias en un único municipio?
El tema no es tan simple, porque en realidad el contexto del caso ha sido groseramente arduo (y la Corte lo dice con todas las letras). En una Provincia con una dirigencia política feudalizada y por ende con escaso apego al autocontrol y el respeto aunque fuere “razonable”-no ya “irrestricto”- al imperio de la ley todo puede ocurrir, a tal punto que el conflicto iniciado en el año 2.001 se crispó en el año 2003 con dos intendencias, un hecho institucional que llena de vergüenza al país y ojalá quede en la memoria como parte del “realismo mágico” argentino.
Decimos que el conflicto se inició en el año 2.001 porque por entonces el Gobernador remitió a la legislatura un proyecto para dividir la Ciudad Capital en cuatro ciudades y así tupacamarizar la única oposición real a la hegemonía partidaria provincial. Por entonces la CSJN también intervino, rechazando el amparo presentado en instancia originaria por la Municipalidad de San Luis (Fallos 324:2315) básicamente porque se trataba de un proyecto y no de una ley. El tema de la legitimación y del interés real en la causa fue predominante en aquella oportunidad, tanto como esta vez. Más allá del resultado adverso medio la inquebrantable voluntad de las autoridades locales y de su ciudadanía que evitaron que el proyecto se apruebe.
Las mismas autoridades resistieron el segundo embate, que hubiese sido mortal de no mediar la tutela cautelar otorgada por la CSJN en las causas “Ponce” y “Barbeito” hacia el 24-4-2004, a las que en el fallo se remite por cierto el Tribunal. Aquí el tema es patéticamente simple: aún cuando una carta orgánica municipal y la Constitución Provincial fijen la competencia local en materia electoral municipal si la autoridad provincial se empecina en desconocer dichos límites y la Corte Provincial autoriza dicho proceder poco podría hacer un gobierno municipal. Las autoridades locales puntanas se aferraron al único mecanismo institucional que les quedaba: recurrir en instancia originaria a la CSJN –en este caso mediante acción declarativa de certeza con pedido cautelar-. Claro que para ello debieron muy bien fundar la “cuestión federal” en una temática que es ajena por principio. Merced a la tutela de la CSJN las autoridades locales no quedaron al margen de la legalidad, lo que hubiese sido una evidente excusa para su intervención.
No obstante el claro mandato de la Corte las autoridades provinciales insistieron en su proceder, en este caso mediante “medidas judiciales paralelas” y logrando que el Superior Tribunal Provincial fulminara de inconstitucionalidad una parte de la carta orgánica municipal. Dejemos aquí también la sorpresa de lado, pues no medio siquiera “traslado de la demanda al municipio”. ¿Algo más se puede agregar? Sí, el dislate definitivo: una elección provincial en contravención al mandato cautelar de la CSJN por el cual “parte del electorado de la capital” eligió otra intendente cuando semanas atrás gran parte del “mismo electorado” en la misma ciudad había elegido al Intendente Pérsico, en este caso mediante elecciones convocadas como correspondía por la autoridad municipal.
Desde fines del 2003 a febrero de 2005 Argentina tuvo entonces una ciudad capital de Provincia con dos intendencias, lo que equivale a dos municipalidades para un mismo municipio. ¡Bienvenidos al realismo mágico!, del cual solo la Corte logró apartarnos. Incluso hacia el año 2004 con buen criterio los ministros dispusieron una audiencia para resolver el tema mediante el diálogo y “el imperio de la razón”: el primero no se dio nunca y el segundo solo se impuso a través de una sentencia. Precisamente cuando no hay diálogo es cuando es imposible encontrar una razón, aún una razón procedimiental que todos siempre creíamos estaba “fuera de discusión”, como bien lo señala la mayoría en su voto y lo profundiza Lorenzetti.
La autonomía municipal de la Municipalidad de San Luis se ha salvado en el punto y con ella la de todo municipio argentino. Recordamos que en esta materia el control judicial de tipo federal en cabeza de la CSJN es excepcional, pues la materia así lo impone y tradicionalmente lo fijó el propio tribunal (Fallos 199:423). El límite es preciso, pues estamos en uno de los temas más caros del federalismo: el control de constitucionalidad solo es posible a la luz de los artículos 1,5, 121, 122 y 123 de la C.N., mediando una tensión permanente –y absolutamente sana- propia del federalismo donde el control nacional esta solo al final.
La doctrina del fallo está entonces con la mejor tradición de la Corte en la materia. El Dictamen del Procurador Righi puntualiza que “No se trata, entonces, de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese poder, las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno”. Por su lado la mayoría se afirma en un importante precedente al que todo operador jurídico debe asirse ante las turbulentas coyunturas y no menos inevitables conflictos competenciales Provincia-Municipio: “Tal intromisión, de ser aceptada, lesionaría la personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial, cuya preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal; de no procederse del modo indicado, aún por mínima que fuera la afectación de las instituciones, se autorizará un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales (Fallos: 314:495, disidencia de los jueces Fayt, Belluscio y Petracchi, considerando 5°).”
Culminamos el presente sintetizando mediante su transcripción textual los principales argumentos de la mayoría, integrada por los ministros Petracchi, Belluscio, Maqueda, Higton de Nolasco y Lorenzetti. Hemos dejado de lado las disidencias (ministros Fayt y Argibay) por cuanto no hacen al tema municipal sino más bien a cuestiones de legitimación y de interés actual en la resolución del conflicto, temas de los que por cierto se hizo cargo precisamente la mayoría.
EL DICTAMEN DEL PROCURADOR:
Los hechos y su calificación jurídica:
Carlos Alberto Ponce, en su carácter de Intendente de la Ciudad de San Luis y por derecho propio, deduce acción declarativa de certeza, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Provincia de San Luis, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad del art. 8º de la ley local 5324 y de los arts. 2º, 5º y 8º del decreto 117‑MGJCT‑/2003, por considerar que son violatorios de los arts. 5º y 123 de la Constitución Nacional y de los arts. 261, 268 y 287, entre otros, de la Constitución Provincial, así como del sistema representativo y republicano de gobierno, del principio de soberanía popular, de sus derechos políticos y de la autonomía municipal (fs. 9/34).
Expresa que, mediante aquella ley, la Provincia aprobó someter a consideración de su pueblo, en la elección del 27 de abril de 2003, la incorporación de una cláusula transitoria a la Constitución local, por la cual se dispone la caducidad anticipada de los mandatos de todos los cargos electivos provinciales y municipales y habilitó al Poder Ejecutivo provincial, por única vez, a convocar a elecciones para cubrir esos cargos. La caducidad se produciría, según el texto de la norma impugnada, el día que se fije para la asunción de las autoridades electas.
Señala que, por medio del decreto 117‑MGJCT‑/2003, el poder administrador convocó a elecciones para la fecha antes indicada a fin de elegir intendentes municipales ‑entre ellos el de la Municipalidad de San Luis‑ y para ratificar la enmienda constitucional citada en el párrafo anterior, fijando como fecha de asunción de los candidatos electos el 25 de mayo de 2003.
Funda su posición en:…se deja sin efecto la atribución constitucional de convocar a elecciones propia de los intendentes para cubrir los cargos comunales electivos; la ley 5324 introduce una cláusula transitoria y no la modificación de una disposición permanente, considerando irrazonable que mediante el procedimiento de la enmienda se dejen sin efecto de manera transitoria, por única vez, diversas normas, garantías y principios de la Constitución Provincial y de las Cartas Orgánicas Municipales, que repercuten incluso en garantías establecidas en la Constitución Nacional, como la autonomía municipal y los principios propios que rigen el sistema de gobierno en ella establecido.
Ello dio lugar a la decisión de fs. 244, mediante la cual V.E. desestimó ese pedido y aclaró que «contrariamente a lo pretendido por la provincia, debe afirmarse que es ella la que no debe alterar ni interferir en el cronograma electoral de la ciudad capital. En efecto, tal como se ha puesto de relieve en la sentencia dictada a fs. 41/42 y en el pronunciamiento de fs. 132, la demandada, en el marco de la medida cautelar ordenada, no puede convocar a elecciones para elegir intendente de la ciudad de San Luis. Mal puede sostenerse entonces que, al hacerlo la comuna, se altera ‘la situación del procedimiento electoral’ dispuesto por la ley provincial 5324» (resolución del 21 de octubre de 2003).
A fs. 297/307, se presenta el señor Daniel Raúl Pérsico, en carácter de Intendente de la Ciudad de San Luis. Dice que, con sustento en la medida cautelar ordenada por V.E., el ex Intendente Ponce convocó a elecciones comunales para el 9 de noviembre de 2003 en las que resultó elegido, y que asumió su cargo el 13 del mismo mes y año.
Sobre el fondo del asunto:
Del mismo modo, el decreto provincial que intenta poner la reforma en ejecución …padece de vicios insalvables, ya que no se reduce a consultar al pueblo de la provincia sobre su admisión o rechazo, sino que avanza más allá y, de forma «anticipada» al resultado, dispone cubrir los cargos provinciales y municipales cuya caducidad todavía no fue aprobada por la ciudadanía.
No se trata, entonces, de imponer un alcance determinado a la autonomía municipal, pues ello es atribución del constituyente provincial, sino que una vez ejercido ese poder, las autoridades constituidas respeten el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno.
EL VOTO DE LA MAYORIA:
La legitimación es clave en el caso:
De un lado, es decisivo esclarecer que la pretensión no sólo fue promovida a fin de tutelar un derecho subjetivo del titular del municipio para permanecer en funciones sino, conjuntamente y con particular énfasis, en representación de la Intendencia de la Ciudad de San Luis y con el nítido objeto de procurar tutela jurisdiccional para preservar la autonomía reconocida a dicho municipio, de modo predominante, por los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional.
Cabe afirmar que la pretensión ha sido deducida en representación de la Municipalidad de San Luis y encaminada a la protección del buen funcionamiento de las instituciones republicanas. Esta calificación resulta decisiva para la subsistencia del interés en la causa, ya que no se trata sólo de bienes jurídicos individuales, sino de la tutela del adecuado funcionamiento de las instituciones.
Que, al respecto, la acción de que trata esta causa procura, precisamente, hacer cesar un estado de incertidumbre respecto del funcionamiento de las instituciones, finalidad que la Provincia de San Luis obstruyó en distintos sentidos, impidiendo la tutela de la calidad de aquéllas, su funcionamiento y su transparencia, por lo que, entonces, subsiste un interés en corregir los correspondientes desvíos, razón por la cual el objeto de la causa no ha devenido abstracto.
Sobre el fondo del asunto:
Remisión expresa al considerando VIII del dictamen del Procurador.
Tal intromisión, de ser aceptada, lesionaría la personalidad y las atribuciones del municipio, pues las autoridades constituidas deben respetar el grado de autonomía asignado a los diferentes niveles de gobierno por el constituyente provincial, cuya preservación no admite limitaciones acotadas por el grado o medida en que las autoridades provinciales franqueen el ámbito reservado a la libre disposición comunal; de no procederse del modo indicado, aún por mínima que fuera la afectación de las instituciones, se autorizará un paulatino y peligroso cercenamiento de las atribuciones municipales (Fallos: 314:495, disidencia de los jueces Fayt, Belluscio y Petracchi, considerando 5°).
La regla sostenida por esta Corte referente a la irrevisibilidad de los requisitos impuestos por la legislación provincial para la elección de sus autoridades (Fallos: 314:1163), no es aplicable cuando tales normas locales constituyen una clara violación de la autonomía municipal prevista en la Constitución Nacional (art. 123). En este sentido, el mandato constitucional de asegurar la autonomía municipal no puede ser desnaturalizado mediante una reglamentación que produzca la caducidad de los mandatos.
Las graves obstrucciones de la Provincia :
El Estado de Derecho, el imperio de la ley y el ajuste a las reglas del proceso es lo que permite la solución de los conflictos. Todas estas reglas admitidas en una sociedad madura y civilizada fueron violadas en esta causa por parte de la Provincia de San Luis.
La tensión a la que se enfrenta esta Corte no da lugar, siquiera, a que asuma una función arbitral en una contienda electoral, sino a que juzgue en el marco de su competencia reconocida directamente por la Constitución Nacional —por un lado— si la ley y el decreto impugnados en la demanda son inconstitucionales, así como si los tres mandatos preventivos dictados para preservar dicho objeto deben ser lealmente acatados por la demandada; o si la Provincia de San Luis, en cambio, so color de proteger derechos correspondientes a un representante elegido por el pueblo, puede sustraerse a las decisiones del órgano titular del Poder Judicial de la Nación, y convertir en su opuesto a las instituciones que los constituyentes decretaron y establecieron para la Nación Argentina.
Lorenzetti. El anclaje en la democracia constitucional y la presunción a favor del municipio:
Que la Constitución no admite la validez de una voluntad popular expresada sin respetar los principios del Estado de Derecho ni permite que las mayorías puedan derogar principios fundamentales sobre los que se basa la organización republicana del poder y la protección de los ciudadanos.
La Democracia es Constitucional, y por ello la función de esta Corte en este caso no se dirige a imponer valores sustantivos a la comunidad de San Luis, sino a garantizar la vigencia de principios regulativos del modo en que ésta se expresa.
El escrutinio judicial de los procedimientos resulta esencial para robustecer las prácticas democráticas.
Estas normas constituyen un presupuesto para que la decisión mayoritaria sea válida. Por esta razón, no es admisible modificar las reglas sobre la base de los resultados que surgen luego de incumplirlas.
Que la autonomía municipal debe ser interpretada como parte de un sistema institucional orientado hacia la descentralización y fundado en un federalismo cooperativo. Esta orientación fue promovida por el art. 3º, de la ley 24.309, que convocó a la reforma constitucional de 1994 con el fin de «fortalecer el federalismo» y se plasmó en los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional. La norma constitucional debe ser interpretada como un compromiso que asumieron las provincias de asegurar su régimen municipal, lo que importa no sólo el reconocimiento del estatuto municipal autónomo sino el de las facultades mínimas y necesarias para no desarticular su funcionamiento.
Si las autonomías municipales fueran despojadas de hecho de sus atributos principales, se produciría una concentración de las decisiones y una supresión fáctica de su ejercicio. Esa práctica es contraria al principio enunciado, el que manda perseguir, en la mayor medida posible en el caso, la diversidad, y el diálogo plural. En este sentido, la protección de la autonomía municipal tiene una máxima importancia ya que no sólo conlleva una razonable descentralización institucional, sino que permite una relación más inmediata entre gobernantes y gobernados.
En el presente caso se ha planteado un conflicto entre la Provincia de San Luis y su principal municipio, relativo al llamado a elecciones para elegir el intendente. No puede haber duda alguna que la solución debe estar guiada por la primacía de la autonomía municipal, conforme a los argumentos dados en el párrafo anterior. Ello no significa lesionar el funcionamiento del Estado provincial ni cristalizar de un modo definitivo la relación entre ambos, que debe ser, por el contrario, fundada en la cooperación y por lo tanto, dinámica. Se trata en cambio de dar una guía razonable para la solución de un conflicto particular de gran repercusión institucional.
La página de Eduardo German 